LA INCAPACIDAD PARA GOBERNAR COMO CAUSAL CONSTITUCIONAL DE VACANCIA PRESIDENCIAL

Autores:

• Gustavo Jorge Quevedo Pereyra

Doctor en Derecho, Posdoctor en Filosofía e Investigación, Maestro en Derecho, Abogado UNMSM, catedrático universitario en UPC, UNFV y diversas escuelas de postgrado tales como UNFV, USMP, UPT, UNSAAC, UCV, UPLA, Conciliador Extrajudicial y Árbitro, Ex Consultor PNUD, MINJUS. Co Director de Derecho y Proceso en The Silicon Valley School of Law, SFO, California, Miembro de a Comisión Consultiva del Colegio de Abogados de Lima, Miembro del Consejo Consultivo de Derecho & Cambio Social, Colaborador de Gaceta Jurídica, Conferencista en diversos foros nacionales e internacionales, Past Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la UPCI. Autor de diversas publicaciones en temas de derecho de familia y derecho administrativo nacionales e internacionales.

INTRODUCCIÓN

En el presente articulo tratamos de establecer la posibilidad de medir, desde la redacción constitucional, la gestión de un Jefe de Estado mediante el análisis de sus actos de gobierno. Desde la observancia de las resoluciones que emite sobre designaciones de funcionarios de alta confianza, al ser el responsable legal al hacerlo, dado que es quien suscribe dichos instrumentos públicos. Dejando de lado la teoría del blindaje sobre el Presidente, puesto que en función pública solo deben acudir designados quienes ostenten las más altas e indiscutibles capacidades.

ENFOQUES

ENFOQUE FILOSÓFICO

El hombre desde tiempos inmemoriales buscó siempre mantenerse en el poder, empero no queda claro si los criterios de eficacia y eficiencia, más allá de hacer las cosas y hacerlas dentro de los mejores tiempos de su gestión, fueron su principal preocupación al estar al frente primero de los clanes o tribus, luego de sus tronos monarcales y finalmente en cada sillón presidencial que ocupe, sea por medios democráticos o por medios de facto.

El hombre buscó establecer su relación con la naturaleza, mediante los fenónemos naturales y luego con el mismo, para establecer criterios determinados por fuentes de poder e imponer su voluntad a los demás; así los primeros parámetros donde se discutía si el poder es servicio o es para servirse se confundían unos a otros y las prácticas hoy conocidas como nepotismo, amiguismo, eran bastante recurrentes en toda gestión donde no se discutían aspectos éticos y morales en absoluto, tan sólo la voluntad del gobernante.

El gobernante enfocaba sus actos y reposaba su voluntad en el origen divino de su poder dinástico, mágico y milenario o acaso en el devenir de la fuerza bruta, impositiva y sin contestación alguna, para luego establecer poco a poco la sutileza del lenguaje como estrategia de dominación ante la población. Primero para tener su aprobación y luego ante su entorno, para evitar conspiraciones indeseadas y acaso fulminantes donde el gobernante era el último en enterarse de ya no estentar el poder.

Empero, si bien el gobernante satisfacía su ansiedad y ansias de poder en la creencia de que todo giraba a su alrededor, aún seguía vigente la insatisfacción de la población que veía hambre, indefensiones y sobre todo inequidades producidas en las sociedades cuya única justificación era religiosa, mágica e impuesta por el miedo y el sometimiento, donde las protestas por las nacientes ideas de políticas públicas adecuadas ya comenzaban a traer más de un dolor de cabeza a los tiránicos gobernantes.

ENFOQUE SOCIOLÓGICO

Sin duda, la población no sólo acompañó el carisma de sus líderes, sino también el encanto del verbo y el factor sometimiento, una fórmula extraña pero presente en toda relación gobernantes-gobernados que permanece vigente en mayor y menor medida.

Al explicar la temática del liderazgo, coincidimos con Jiménez Díaz quien señala que:

“El liderazgo ha sido una preocupación central en la teoría social y política clásica. Sin embargo, el liderazgo es uno de los fenómenos de la historia humana “más observados y menos entendidos”; en efecto ello ha sido aceptado y discutido a la vez por el devenir de los tiempos y de hecho ello subsiste transcurridos milenios inclusive dado que: “De hecho, después de varios milenios de historia y de los innumerables estudios sobre los líderes y/o dirigentes políticos que la han orientado, aún no disponemos de una concepción o definición del liderazgo universalmente aceptada. Además, el liderazgo político se caracteriza por ser un campo de estudio especialmente incómodo, debido a su carácter multidimensional” (Jiménez, 2008, 187).

Entonces concordando con Jiménez, el liderazgo que se entiende debe ostentar un gobernante, puesto que resulta un insumo indispensable sobre todo en épocas de pragmatismo, donde las ideologías, deseamos todas sean rebazadas por la eficiencia en la gestión del gobierno y continúan originando las más candentes polémicas para inclusive a la manera de Polibio, señalar que en el mundo nos encontramos en una franca Oclocracia. Esta era para los griegos una forma de forma de gobierno donde primaban el odio y el resentimiento de las masas, es decir la emotividad y la irracionalidad se imponían con o sin razón a toda propuesta y con mayor ahínco aún a todo gobernante.

En efecto, el ejercicio del liderazgo resulta ser multidimensional, debido a que este reposa en su aceptación por la población pero además por los agentes económicos, sociales y políticos que conforman el poder especial y el poder real en determinada realidad socio jurídica, donde en caso tener manifiesto rechazo de los entes mencionados, ello se verá sustentado en indicadores reales además de políticos, es decir en indicadores de capacidad o incapacidad de gestión de gobierno.

De manera similar se aprecia que: “Cuando se habla de objetividad y de subjetividad se está hablando de una misma realidad, porque en el orden humano existen al unísono “interiorización de la exterioridad y exteriorización de la interioridad. La dicotomía de las perspectivas objetivista y subjetivista presentes en los estudios clásicos sobre liderazgo político, ha constituido el obstáculo principal para la construcción de una teoría adecuada del liderazgo. Con el objetivo de resolver este problema, la teoría social de Bourdieu “tiene en cuenta la determinación de las estructuras objetivas y el proceso de construcción social que establecen los actores” (Jiménez, 189)

Siendo así los parámetros de objetividad y subjetividad se trastocan, dado que un concepto siempre busca imponerse al segundo. En tiempos actuales las sociedades se movilizan en criterios contrapuestos, de seguro con audaces argumentos y en muchos aspectos, cargados de emotividad. Dado que los actores miden resultados actualmente, en lugar de gestos políticos o discursos antaño entendidos o reconocidos con una elocuencia que era inclusive reclamada y por lo menos por detractores y benefactores, admirada.

En ese sentido cada campo de enfoque social implica al mismo tiempo un “choque de fuerzas” que se caracteriza por una distribución siempre desigual de los recursos y por una correlación de fuerzas entre los grupos dominantes y los grupos dominados, fortísimas luchas a las cuales los agentes sociales se enfrentan para mantener o para transformar la correlación de fuerzas que encontraron; en dichas luchas puede estar en juego la propia definición del escenario y sus limites.

No olvidemos que cada escenario siempre tendrá para si una fila de padres dispuestos a asumir dicha paternidad de criterios como estandarte; cada escenario se caracteriza por relaciones de intensa competencia entre sus agentes, por eso Bourdieu habla de “mercado”. Sin embargo, la participación en el juego implica un mínimo de acuerdo sobre la existencia del campo (Jiménez: 2008, 191).

Estos acuerdos mínimos no logran por lo general arribar a consensos entre las diferentes fuerzas muy distintas entre sí, pero que al igual que la ciencia y la filosofía reclaman para si un concidente norte de reivindicación, busca y análisis: la verdad.

Entonces el referido campo social como campo de luchas no debe hacernos olvidar que los denominados “agentes comprometidos” en ellas muestran en de común no pocos números de lo que se reivindica como intereses fundamentales; dicho campo como complicidad natural acerca de lo que merece ser objeto de lucha, juego, apuestas y compromisos. Al hablar de “luchas permanentes, de acumulación de capital, de estado de relaciones de fuerza”, etc., considera a los campos en su aspecto “dinámico e histórico” (Jiménez, et al., 192).

Siendo así toda idea de un gobernante será medida desde diferentes escenarios y no solamente desde Ministerios o Secretarías de Estado según el régimen político que corresponda y la población, la sociedad civil, los agentes de presión y de poder con seguridad indirecto irán al campo de las predicciones y probabilidades sobre la viabilidad de cada propuesta que tras ser aceptada por la población en resultados electorales, será exigida de manera feroz en estos tiempos en calles, plazas y actualmente en redes sociales.

Ahora bien, este campo de poder en la sociedad es visto porque:

Efectivamente, en el campo del poder, mediante relaciones de fuerza y luchas sociales entre los diferentes agentes, la distribución relativa y la cantidad global del capital cultural, económico, político y simbólico que puedan poseer dichos agentes …las clases dominantes luchan por estos cuatro tipos y dependiendo de la cantidad de cada especie y de su distribución relativa en el espacio social (volumen y estructura de capital), tendremos diferentes grupos de la clase dominante. El grupo de los intelectuales detentan gran volumen de capital cultural; poseen innumerables títulos escolares, conocimientos especializados en ciencias o artes concretas. El grupo de los dueños y directivos de grandes empresas ostentan gran volumen de capital económico … y capital social en forma de relaciones sociales. El grupo de los dirigentes de organizaciones políticas y los gobernantes ostentan gran volumen de capital político “institucionalizado”, capital social en forma de relaciones sociales y capital cultural en forma de títulos escolares “superiores”. Los nobles y aristócratas poseen gran volumen de capital social… y capital cultural; detentan numerosos títulos de nobleza, nombramientos oficiales y títulos escolares. En la medida que cada grupo de la clase dominante posea capitales característicos de otros campos, ello incidirá en un mayor reconocimiento social por parte de quienes poseen más de una especie de capital (capital simbólico). El capital simbólico es el “capital económico o cultural cuando es conocido y reconocido” según Bourdieu (1988). El capital simbólico es de reconocimiento o de consagración (pp. 139-140). En definitiva, la distribución desigual del capital dentro de un campo lleva a posiciones diferentes. La posición es el lugar ocupado en cada campo, en relación con el capital específico que allí está en juego. Las posiciones son relativas y suponen pensarlas relacionalmente. (Jiménez, et al.pp.194-195).

Lo referido implica establecer varios aspectos producidos al interior de la sociedad: la distribución desigual material producida genera diferentes y marcados tipos de capital, donde el concepto tradicional y valorativo referido al criterio económico fuen siempre difundido por las estructuras dominantes pra ser aplicadas en todo escenario posible. Es aquí donde el interés que se invoca en la búsqueda de bien común se presenta diverso en la práctica más allá de la teoria.

Los criterios de clases y de disciminación entonces brindarán un panorama de seguro conocido al aplicar políticas públicas cuyo resultado no será el esperado desde los sectores que tradicionalmente acusan olvido e indefensión. Los grupos sociales y económicos de poder se situarán bajo el ángulo que mejor entiendan sea de su conveniencia.

La relatividad de las posiciones se entiende que ostentan un alto grado de volatilidad en los diferentes sectores donde el interés de grupo primará en desmedro del general, denominado “social” hasta finales de la década de los años ochenta en diferentes o casi en todas las constituciones latinoamericanas. Su alto grado de ideologización en la región trajo el efecto contrario al mirar en algunos casos políticas de libre mercado que generaron crecimiento económico a nivel macro, pero no necesariamente surtieron las bondades de eficacia y eficiencia de un deseado desarrollo económico sobre todo en los sectores de mayor y tradicional postergación donde el centralismo y las políticas de escritorio obstaculizaban todos los intentos por leer las verdaderas necesidades de la región y sobre todo su diferenciación con los criterios de las urbes.

ENFOQUE JURÍDICO-ECONÓMICO

El derecho y la economía tienen mayores similitudes que diferencias dado que ambas estudian al hombre, su comportamiento, sus costumbres preferencias y sobre todo postulan predicciones mediante leyes propiamente, leyes económicas con la salvedad de que las primeras sean justas o injustas deben cumpirse obligatoriamente, entre tanto las segundas persiguen establecer predicciones y soluciones hipotéticas y no existe mandato alguno para que deban cumplirse.

Pero la incapacidad tras la toma de decisiones de un gobernante bien puede ocasionar que las leyes y normas jurídicas tengan las soluciones en si mismas o acaso ocasionen profundas y oscuras proposiciones de invaible interpretaciones para brindar salidas a conflictos constitucionales de interpretación; actualmente en América Latina, el término incapacidad “moral” de un gobernante ocasiona más de un dolor de cabeza a los legisladores.

Ese dolor de cabeza jurídico se presenta en muchas ocasiones no como una simple jaqueca jurídica en que muy por el contrario se muestra como una severa migraña al no poder descifrar construcciones jurídicas que por tomar, copiar y pegar formulas civiles en lugar de constitucionales ocasionan oscuras lagunas que sólo dificultan soluciones y procesos[1]: cabe preguntarse: ¿acaso exprofesamente no hubo claridad en la redacción?

Ello por cuanto la incapacidad moral, construcción que aparentemente no sería jurídica, lo es para normas civiles y de comportamiento psicológico, pero ello no es necesariamente medible y acreditable de manera formal o indubitable, sino mediante una apreciación via resolución judicial que finalmente emitirá un veredicto subjetivo acogiendo el sentido de una pretensión que invoca ausencia de deberes elementales.

¿Entonces un mandatario si incurre en inacapcidad moral ello debería de enfocarse en elementos subjetivos o de índole personal, familiar o íntima?

La respuesta va en sentido afirmativo a pesar de que lo importante para un Estado radica en la gestión positiva viabilizada en el bien común de los habitantes, en la aceptación y estado de bienestar reflejado en indicadores de crecimiento y desarrollo económico en que el primero es tangible por señalar los estómagos en azul y el segundo al tener los números en azul, pero los estómagos de los más necesitados, en rojo.

Notemos que en la Constitución Peruana se señala el término “incapacidad moral permanente” como causal de vacancia presidencial de parte del Congreso y desde allí apreciamos 3 aspectos a tomar en cuenta:

1.- Entendemos que la conducta inmoral no desaparece con el tiempo, es decir no es instantánea en cuanto a esfumarze y desaparecer, la denominación correcta sería propiamente “inconducta” dado que lo pertinente implica ostentar un accionar adecuado, pertinente, visible y sobre todo transparente en todo momento y no por momentos.

2.- La inmoralidad no puede medirse por intervalos, entre tanto, si puede medirse la ejecución de un plan de gobierno, una polptica pública, una gestión mediante misión, metas y objetivos desde que el gobernante incia su gestión e inclusive más allá de habr er dejado el cargo.

3.- Cabe preguntarse si un sólo acto inmoral o lejano a la ética y a las buenas prácticas de un gobernante basta para que sea deslegitimado y por ello vacado del cargo Presidencial cuando para la teoría constitucional ello es por su subjetividad de muy difícil probanza y un Congreso con mayoría opositora bien podría aprovechar ello para declarar vacado a un Presidente y no sólo ello, también inhabilitarlos para ejercer función publica, es decir para que no vuelva a aparecer en la escena política de un país.

4.- Analizando la figura constitucional establecida en la carta peruana de manera tautológica se podría establecer que una incapacidad moral permanente bien podría en algún estadío catalogarse como inacapcidad moral “temporal” y siendo así reiteramos la inquietud establecida líneas arriba: ¿una muestra manifiesta de un gobernante puede desaparecer y dejar de ser permanente?

La respuesta es negativa a todas luces dado que si bien una inmoralidad puede ser cuestionada en cuanto a su probanza o acreditación como señala el derecho, de otro lado bien puede ocasionar devastadores efectos bastando una palabra o un gesto sobre todo desde un gobernante que es el comunicador social neto por excelencia un país para desatar una gran convulsión social o acaso un conflicto externo por un mal cálculo político o un exabrupto emocional.

Desde el punto de vista económico los resultados de una gestión gubernamental se miden en cuanto a sus efectos por los cambios de dirección y los desaciertos en la gestión por designaciones, encargaturas, nombramientos de funcionarios incompetentes para el desempeño de un cargo de confianza, con el agravante de cambiarlos cuando aún no terminan de sentarse en el despacho encargado.

En el caso del Presidente Peruano Pedro Castillo, se aprecia que: “Con a penas 10 meses de gestión, el Gabinete de Ministros del presidente de la República, Pedro Castillo, ha gozado de grandes cambios en los titulares desde distintas carteras. En menos de un año, el jefe de Estado habría nombrado a más de 50 ministros; es decir, juramentaría a cinco nuevos funcionarios por mes. El último movimiento que tuvo el Ejecutivo fue la salida de Dimitri Senmache, quien pertenecía a la cartera del Interior. Ahora, el mandatario deberá escoger a la persona idónea para la cartera, esperando que este nuevo titular no salga del cargo nuevamente en menos de un año, el gobierno de Castillo Terrones ha tenido tres gabinetes ministeriales, donde cerca de 60 ministros han pasado por diversas carteras. Agricultura, Transporte, Trabajo y demás carteras han sido modificadas constantemente. La más reciente salida fue la salida del ministro del Interior, quien atravesó una censura interpuesta por el Congreso de la República. [2]

Apreciamos que con breve tiempo en el cargo, dicho Gobierno ha hecho cambios constantes, acercándose inclusive al total de juramentaciones realizadas durante los gobiernos de Alan García y Ollanta Humala, con 67 y 74 ministros respectivamente. Pero: ¿Cuál es la diferencia? Que estos dos últimos habrían realizado todos estos cambios en los cinco años de gestión. Por su parte, en solo el primer año, Castillo ya revasó las cifras mencionadas.

Entonces la incapacidad de gestión y gobierno es manifiesta, evidente dado que si bien podría señalarse que en efecto son cargos de confianza en los cuales no cabe establecer necesariamente permanencia absoluta, bien puede y debe entenderse que en gestión pública debe primar el principio de continuidad para que puedan ejecutarse y aplicarse polítcas sectoriales, resultando incomprensible que se realicen cambios constantemente sin ningún sustento ni explicación a la población.

Ello debilita la credibilidad de una gestión a nivel local e internacional, afecta así la seguridad jurídica y por ende las inversiones privadas en economías como la peruana donde la inversión púlbica es nueve veces menor que la privada sin la cual sería imposible suponer cualquier avance o ejecución de proyectos de gran envergadura.

Con ello se desabarata la creencia de los años ochenta muy oronda en Améica Latina en el sentido de que el Estado lo puede y debe hacer todo y la empresa privada es “mala”, “negativa”, error ideológico sembrado durante casi tres décadas a nivel educativo en estos lares que hizo retroceder todo estándar de bienestar y ha frenado el crecimiento económico en la región.

El costo beneficio que, si bien representa una construcción derivada hacia el ámbito privado, es desde hace muchos años un indicador presente en políticas gubernamentales.

El buen gobierno de otro lado representa el estado ideal y contrario a la incapacidad para gobernar representada por la improvisación, dado que para Del Campo:

“El buen gobierno es un concepto ambiguo pues no tiene una definición clara ni tampoco se han delimitado con claridad cuáles son sus principales elementos y dimensiones. En realidad, el buen gobierno o buena gobernanza (good governance) debe ir de la mano de la democracia, y por tanto, debe dejar de ser un concepto instrumental para aproximarse más a las demandas y necesidades de los ciudadanos. El término «buena gobernanza» surge a fines de los años ochenta y principios de los noventa, principalmente por el Banco Mundial (BM), que estaba preocupado por las formas en que la gobernanza influía en el desempeño económico. El Informe sobre el desarrollo mundial de 1997 del BM muestra un cambio fundamental en el juego del desarrollo al afirmar que “el buen gobierno no es un lujo; es una necesidad vital para el desarrollo”. Casi al mismo tiempo, el Fondo Monetario Internacional (FMI) declara que “se necesita una gama mucho más amplia de reformas institucionales para que los países establezcan y mantengan la confianza del sector privado y sientan las bases para un crecimiento sostenido” (Del Campo, 2010, p. 55-56).

Los conceptos y construcciones jurídicas al tratar de abarcar criterios muy genéricos sin mayor sustento adolecen de fuerza estructural que pemita mayores consideraciones de postulación dado que se presentan sin puntos o ejemplos uniformes al invocar la democracia en relación con ella y tampoco establecer que sin democracia posible no es tampoco viable buenas prácticas.

Ello por cuanto los actos de gobierno no siempre han sido transparentes en cuanto a satisfacer la demanda ciudadana de rendición de cuentas en que la publicación de gastos, egresos en obras públicas no son de reciente data y la tecnología sumada a las demandas ciudadanas de acceso y bienestar hicieron posible ello.

En tal sentido la buena gobernanza infiere temáticas tan discímieles como la reforma de la gestión pública, la rendición de cuentas, el Estado de derecho, o la transparencia en la toma de decisiones y el acceso a la información. Pero es cuando el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) asume esta perspectiva, cuando se incluye de una manera más decidida una medición política que incluye la legitimidad del gobierno, la responsabilidad del gobierno, la competencia del gobierno y la protección de los derechos humanos a través del Estado de derecho (Del Campo, et.al, 60).

Entonces las áreas más sensibles como las referidas y sumadas al fracaso o éxito de promesas electorales y planes de gobierno en ejecución nos dirán en el campo de la medición e indicadores de logros si una gestión gubernamental fue dada por capacidad o incapacidad de gobierno desde la autoridad central.

Siendo así los conceptos de legitmidad se imponen a los criterios rígidos de legalidad dado que la ineficacia de gestión de la más alta autoridad no tarda en colmar la paciencia de los sectores menos favorecidos por su manifiesta incapacidad, en que según Castro (2014) como parte del proceso evolutivo del llamado Estado moderno que emerge el principio de buen gobierno se reafirma la naturaleza dual del derecho: su compromiso con la estabilidad y el Principio de Predictibilidad o seguridad jurídica y su orientación hacia las necesidades de sociedades en constante mutación social; entonces un un buen gobierno debe ostentar implicancias jurídicas. (pp. 243-244).

Y significa en definitva un como valor fundamental y como principio jurídico, representa el relanzamiento de las funciones propias del Estado y de la actuación los poderes públicos para reconciliarse con una sociedad cada vez menos crédula en sus actores y más impaciente con sus gobernantes, partiendo de la más alta dignatura en cabeza del Jefe de Estado.

Entonces la incapacidad para gobernar es decir la “la gobernabilidad denota la posibilidad o probabilidad de que el gobierno gobierne a su sociedad, mientras su opuesto, ingobernabilidad, significa la posibilidad o probabilidad de que el gobierno deje de gobernar a su sociedad o no la gobierne, pero connota que la probabilidad o improbabilidad de gobernar se deriva de la capacidad o incapacidad del gobierno de dirigir a su sociedad” (Rosas-Ferrusca, 2021, p.114).

En consecuencia cuando actos reiterados de desgobierno, tales como remociones permanentes, reiteradas de ministros, consejos de ministros en menos de un año de gestión de motu propio del presidente que es quien resulta ser el responsable de su nombramiento,[3] implican una ausencia total de responsabilidad al impedir el desarrollo de políticas públicas, de gestión y desarrollo sectorial dado que manifiesta generación de inseguridad política al país con el agravante de partir ello desde la propia gestión presidencial; diferente es el caso de la propuesta de ministros que si es generada por el presidente de Consejo de Ministros.

En consecuencia, dichos actos al ser manifiestamente contrarios al tenor del artículo 118.3 de la Constitución Política del Perú implican ausencia de capacidad moral para gobernar siendo ello un acto demostrable y probado dado que una gestión pública que implica seguimiento, continuidad, monitoreo y sobre todo resultados siendo extrañamente interrumpida de manera constante y permanente por el propio Jefe de Estado en el caso peruano.

En consecuencia el control de daños resulta una necesidad para la sociedad y ello significa cortar procesos por incapacidad de gestión pública de parte del primer mandatario en que ello implica “la medición y corrección del desempeño para garantizar que los objetivos de la empresa y los planes diseñados para alcanzarlos se logren” (Koontz y Weihrich, 2007, p. 372) .

Ahora bien, la tarea es más difícil aùn si a pesar de lo señalado sumado a una manifiesta incapacidad para gobernar ello no está tipificado expresamente en las Constituciones para mediar la gestión el Jefe de Estado, el modelo constitucional señala que si un Presidente ha sido elegido, debe culminar su período pero cabe preguntarse: ¿Qué hacer si el Presidente mediante su gestión, con sus actos administrativos gubernamentales demostrados vía resoluciones de designación, nombramiento y encargo hacia Ministros, Directores, Jefes, Gerentes de entes públicos no escoge a los más capacitados pudiendo hacerlo, no lo hace?

¿La población, los usuarios, la comunidad nacional e internacional debe esperar el fin de la gestión para que las contradicciones sociales y los índices de desempleo, corrupción, llevan a un país a la quiebra y colapso absoluto? Entendemos que la norma constitucional nos ordena a todos los ciudadanos a respetar el mandato popular, de primera impresión.

Empero, apreciamos una mención expresa a la incapacidad para gobernar como causal expresa de vacancia presidencial en la Constitución Politica del Paraguay:

“SECCIÓN VI DEL JUICIO POLITICO

 Artículo 225 – DEL PROCEDIMIENTO

El Presidente de la República, el Vicepresidente, los ministros del Poder Ejecutivo, los ministros de la Corte Suprema de Justicia, el Fiscal General del Estado, el Defensor del Pueblo, el Contralor General de la República, el Subcontralor y los integrantes del Tribunal Superior de Justicia Electoral, sólo podrán ser sometidos a juicio político por mal desempeño de sus funciones, por delitos cometidos en el ejercicio de sus cargos o por delitos comunes.

 La acusación será formulada por la Cámara de Diputados, por mayoría de dos tercios. Corresponderá a la Cámara de Senadores, por mayoría absoluta de dos tercios, juzgar en juicio público a los acusados por la Cámara de Diputados y, en caso, declararlos culpables, al sólo efecto de separarlos de sus cargos en los casos de supuesta comisión de delitos, se pasarán los antecedentes a la justicia ordinaria”.[4]

A tenor del mencionado artículo 225 de la Constitución Política del Paraguay, si es posible desde la órbita constitucional someter a juicio político y al posterior separación de sus cargos a los funcionarios señalados y en cabeza de ellos al Presidente de la República “por mal desempeño de sus funciones”, es decir, por incapacidad para gobernar.

CONCLUSIONES

En consecuencia, señalamos puntuales elucubraciones al respecto de la problemática señalada:

• La medición de la incapacidad para gobernar de un Jefe de Estado si bien ha sido reservada para los Congresos o Parlamentos, si es pasible de realizarse en términos de resultados e indicadores dado que los juristas se encargaron de hacer política la mencionada valoración, pero en tiempos actuales si existen los instrumentos para hacerlo.
• Los propios entes gubernamentales manejan indicadores de cumplimiento más allá del ojo público, protestas de la población y redes sociales, basta descubrir conforme se ha establecido en los pies de páginas anteriores que los actos presidenciales mediante los instrumentos públicos señalados carecen de sustento en cuanto a los perfiles, capacidades y antecedentes policiales y legales de los funcionarios que deben ostentar una hoja de vida inmaculada, impecable y sobre todo;
• Un plan de metas y gobierno viables y vigentes al sector donde debe ejercerse el cargo dado en que si bien es el Jefe de Estado quien nombra en cargos de alta responsabilidad a sus funcionarios, mal honra brindaría al término “cargo de confianza” por cuanto ello significa que, a sabiendas de la ausencia manifiesta de capacidades para ejercer función pública, son designados por el.
• La teoría constitucional establece que el Jefe de Estado no es responsable por los actos de sus Ministros. Sin embargo, al nombrarlos sin capacidad pone en alto riesgo el desarrollo social y económico del país que tiene a su cargo, en consecuencia, es en términos reales el verdadero responsable al designarlos dado que en gestión pública deben primar justamente las políticas públicas y no los intereses ajenos a ella.
• Finalmente y por lo señalado, si es posible evitar la oclocracia como forma de gobierno en estos tiempos, estableciendo modificaciones constitucionales similares que permitan un efectivo control de daños en el Estado y por ello establecer que quien es realmente responsable por incapacidad manifiesta de gestión sería el propio Jefe de Estado por todo lo expuesto.
• La doctrina constitucional ha establecido el blindaje hacia el Jefe de Estado para protegerlo lo que en primera instancia bien puede resultar correcto, pero más allá de ello el interés general de la población debe primar como un gran mecanismo de control de daños.

BIBLIOGRAFÍA

Castro, A (2014). Buen Gobierno y Derechos Humanos, Facultad de Derecho. Pontificia Universidad Católica del Perú.

Del Campo García, M. (2010). Buen gobierno y confianza institucional, Departamento de Ciencia Política y de la Administración Universidad Complutense de Madrid, ISSN 1989-7022.

Koontz, H., Weilrich, H. y Cannice, M (2018). “La función de control en las organizaciones”, México: McGraw-Hill-Interamericana.

Rosas-Ferrusca, Francisco y Otros (2021) “Elementos conceptuales para el análisis de la gobernanza territorial Conceptual elements for analysis of territorial governance”, UNAM, Revista Quivera, año 14, 2021-2.

Infobae Gobierno de Pedro Castillo ha nombrado más de 50 ministros en menos de 12 meses de gestión. Infobae. https://www.infobae.com/america/peru/2022/07/04/gobierno-de-pedro-castillo-ha-nombrado-mas-de-50-ministros-en-menos-de-12-meses-de-gestion/

[1] El término incapacidad “moral” no resulta claro, sobre todo en constituciones como la peruana que en su artículo 113 señala: “La Presidencia de la República vaca por: …2.- Su permanente incapacidad moral o física declarada por el Congreso”, en que el término deriva del derecho cvil francés en términos inclusive de derecho de familia, reflejado en el artículo 6 del Título Preliminar del Código Civil que reza: “Interés para obrar.- Para ejercitar o contestar una acción es necesario tener legítimo interés económico o moral. El interés moral autoriza la acción sólo cuando se refiere directamente al agente o a su familia, salvo disposición expresa de la ley”.

[2] Ver https://www.infobae.com/america/peru/2022/07/04/gobierno-de-pedro-castillo-ha-nombrado-mas-de-50-ministros-en-menos-de-12-meses-de-gestion/ acceso del 27 de julio 2022. A la fecha ya son más de 56 ministros en menos de un año de gestión.

[3] Ver Constitución Política del Perú: “Artículo 122°. – El Presidente de la República nombra y remueve al Presidente del Consejo. Nombra y remueve a los demás ministros, a propuesta y con acuerdo, respectivamente, del presidente del Consejo”.

[4] Ver Constitución Política del Paraguay de 1992, edición oficial.

Autor: Juan Manuel Castañeda Chávez, estudiante de la carrera de Derecho de la UPC.

Sumario: I. Introducción II. Contexto histórico III. Aspecto jurídico IV. Conclusiones

                  V. Recomendaciones al legislador VI. Bibliografía

 I. Introducción

A lo largo del último quinquenio (2016-2021), se ha vertido una disyuntiva sobre el artículo 113° inciso 2 (vacancia por incapacidad moral permanente) de la Constitución Política. En dicha disyuntiva se vieron envueltos los presidentes de la República: Alberto Fujimori (1992; 2000), Pedro Pablo Kuczynski (2018) y Martín Vizcarra (2020). De manera que durante los últimos 22 años se invocó la misma causal para poner fin a sus gobiernos; sin embargo, antes de consumarse la vacancia de Kuczynski, él prefirió renunciar antes de ser vacado por el Poder Legislativo.

Cabe mencionar que el contexto histórico de esta figura, en los últimos años, se ha visto muy cuestionada y politizada; asimismo, en la historia del Perú, esta figura ha sido concebida en distintas constituciones, tal como se muestra a continuación:

Nota: extraído de artículo redactado por Vicente Villalobos (tabla elaborada por Abraham García Chavarri).

Una vez establecida la conceptualización de la figura de vacancia por incapacidad moral permanente, debemos delimitar su contexto histórico.

II. Contexto histórico

Debemos ceñirnos, en estricto, a la aplicación de la figura de vacancia por incapacidad moral permanente a lo largo de nuestra historia, siendo importante resaltar que, en realidad, no son precedentes vinculantes sino históricos.

La vez primigenia que se utilizó esta figura fue durante el gobierno de José de la Riva Agüero (28 de febrero de 1823 – 23 de junio de 1823) conocido por ser el primer gobernante en ostentar oficialmente el título de presidente de la República. Luego de una disputa con el Congreso, las decisiones militares de la Riva Agüero fueron calificadas como calamitosas. Este Poder del Estado declaró su vacancia por incapacidad moral con 27 votos a favor, luego de una reunión de 39 de 68 diputados. De igual forma, durante el gobierno de Guillermo Billinghurst (24 de setiembre de 1912 – 4 de febrero de 1914), en el punto más álgido de las disputas con el Congreso, fue declarada su incapacidad moral permanente. Esto se debió a que las decisiones de Billinghurst constaban en armar una milicia que lo respaldara en disolver el Congreso y convocar un plebiscito para cambiar la Constitución.

Por ello, se acordó declarar su incapacidad moral manteniendo la constitucionalidad, sin embargo, el presidente utilizó acciones dictatoriales. Entre dichas medidas se resalta que apresó diputados y cerró el diario La Prensa. Aquello desencadenó un golpe de estado en 1914 dirigido por el coronel Óscar R. Benavides. Fue así como el Parlamento le otorgó el poder como presidente provisorio. Casi ocho décadas más tarde, durante el gobierno de Alberto Fujimori (28 de julio de 1990 – 21 de noviembre de 2000) sucedió un hecho poco conocido. Durante el autogolpe de estado de 1992^[1] se declaró la vacancia del presidente por incapacidad moral permanente con la Constitución de 1979 (vigente en ese momento). Sin embargo, se desconoció este acto del Parlamento, se mantuvo la convocatoria del Congreso Constituyente y la continuación de su gobierno. Ya con la Constitución de 1993 en vigencia, en el año 2000, se declaró su incapacidad moral permanente, luego del escándalo del primer vladivideo y su renuncia por fax, siendo el primer caso en aplicarse esta figura con la Constitución de 1993.

El segundo caso de incapacidad moral permanente con la actual Carta Magna fue del expresidente Pedro Pablo Kuczynski (28 de julio de 2016 – 23 de marzo de 2018) en el que se descubrió sus vínculos con una empresa brasilera (Odebrecht) y hechos de corrupción. Ello desencadenó que la mayoría del Congreso declarase, ante los medios de comunicación, su intención de votar a favor de su vacancia. Los números indicaban que en el Congreso se había alcanzado los votos necesarios para realizar la vacancia. Ante estas escaramuzas, el presidente renunció antes de ser vacado. Por último, el reciente expresidente Martín Vizcarra (23 de marzo de 2018 – 9 de noviembre de 2020) fue vacado, luego de que un colaborador eficaz declarase que se le otorgó dádivas cuando Vizcarra era gobernador regional. Además de esto, fueron reportados distintos hechos en los que se evidenció el uso negativo de la figura presidencial, de manera que el Parlamento decidió vacarlo por 105 votos.

Cabe resaltar que en ninguno de los procesos de vacancias anteriormente señalados se logró establecer alguna relación entre la incapacidad moral permanente con la incapacidad mental o similares.

III. Aspecto jurídico

En cuanto al aspecto jurídico de la figura de la vacancia por incapacidad moral permanente, debe señalarse que está establecida en el artículo 113° inciso 2 de la Constitución vigente “…vacancia de la Presidencia de la República: la Presidencia de la República vaca por: 2. Su permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso…” en concordancia con los artículos 114°, 115° de la Constitución sobre la suspensión del ejercicio presidencial y el orden de sucesión del cargo, respectivamente. Esto también se encuentra regulado en el artículo 89-A del Reglamento del Congreso. Como se mencionó anteriormente, esta figura tiene relevancia tanto política, histórica como jurídica. Es por ello que debe realizarse una interpretación objetiva, dejando de lado la ideología e intereses políticos. Ante dicha disyuntiva el Tribunal Constitucional se pronunció al respecto del primer texto del reglamento del Congreso, en la que con mayoría simple podían vacar al presidente. Este hecho también sucedió en el caso del expresidente Fujimori, de tal suerte que, una oposición mayoritaria podía vacarlo sin problemas.

Es por eso en la STC 00006-2003-AI, el Tribunal Constitucional en su considerando 26 estableció que  “…no puede significar que el más alto cargo de la Nación pueda quedar vacante como consecuencia de mayoría simples, pues ello sería atentatorio del principio de razonabilidad, pudiéndose presentar supuestos absolutamente inaceptables en un Estado social y democrático de derecho…” ^[2] asimismo, también desarrolló una opción para evitar el atentado al principio de razonabilidad mencionado “…en ese sentido, el Tribunal Constitucional exhorta al Congreso a legislar un procedimiento y la necesidad de una votación calificada para poder declarar la vacancia presidencial (…) para lo cual, al igual que en los casos de juicio político, debe estipularse una votación calificada no menor a los 2/3 del número legal de miembros del Congreso…”. Dicha acción hecho fue aceptada y acatada por el Congreso en su reglamento, el cual está vigente hasta la actualidad, y, en síntesis, concluye que para consumar la vacancia presidencial conforme al artículo 89-A deben sumarse 87 votos a favor.

La interpretación analizada tiene dos variantes principales de la doctrina nacional, ya que en la STC 00002-2020-CC el Tribunal Constitucional no estableció ni desarrolló alguna interpretación para esta causal de vacancia. Por esta razón, este conflicto doctrinal quedó inconcluso. No debe confundirse la incapacidad moral con incapacidad mental. En el artículo 113° inciso 2 se establece “…la Presidencia de la República vaca por: 2. Su permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso…” Desde una interpretación literal de la norma, podría surgir cierta ambigüedad en el término “incapacidad moral o física”, pues supondría que ambos términos son sinónimos de una incapacidad.

No obstante, esta interpretación es incorrecta porque, aunque ambos conceptos estén incluidos en el mismo inciso y aparentara que son sinónimos, no hay concatenación entre ellos, pues la incapacidad física está circunscrita a la incapacidad mental, sin embargo, una no depende de la otra. Un claro ejemplo de esto es el alzheimer, enfermedad progresiva cuyo primer síntoma es la pérdida de memoria, donde luego se desarrollan los problemas motrices. Mientras que la incapacidad mental está relacionada con la incapacidad física. Además, la incapacidad moral, una vez desarraigada de la incapacidad mental, no responde a la psique de la persona, sino a las conductas conscientes que realiza y, más aún, en relación a la máxima autoridad del país.

Es por estas razones que estamos ante un juicio político de corte moralista, no jurídico, ya que esa competencia le corresponde al Poder Judicial. Frente a ello, Abraham García (s.f.) afirma lo siguiente:

“…si se toma el juicio moral en sentido no juridificado, sino en un sentido amplio y social, la incapacidad será “juzgada” desde las convenciones culturalmente aceptadas como correctas o buenas. Así, incurre en incapacidad moral aquel sujeto que infrinja una determinada prescripción moral, es decir, comete una MALA conducta, desde una valoración de la comunidad” ^[3]

En efecto, siendo este razonamiento el que primó en las últimas vacancias en las que no se consideró alguna responsabilidad jurídico-penal de alguno de los mandatarios vacados desde 1823, se trataría entonces de un juicio de valoración moral en cuanto a sus acciones, que a consideración del Congreso, deshonraba la autoridad de la presidencia de la República. Tal como se puede interpretar en la Segunda Legislatura Ordinaria del martes 21 de noviembre de 2000, que en su cuarta sesión, en la que determinó la vacancia por incapacidad moral permanente del entonces presidente Alberto Fujimori, se rescata el siguiente razonamiento de la ex congresista Patricia Donayre, quien estableció que la causal invocada “…es un concepto bastante abstracto que envuelve principalmente valores y principios que todos los ciudadanos debemos respetar y que el Presidente de la República, como Jefe del Estado, también debió respetar en su momento…”. De igual forma la ex legisladora Anel Townsend estableció que “un presidente debe asumir un compromiso moral para gobernar” ^[4]. Ambas legisladoras hacen referencia a los actos cuestionados y realizados por el presidente de la república, en los cuales no hubo sentencia firme del Poder Judicial. En ese sentido, el acto desencadenante de su vacancia por incapacidad moral, conforme al Diario de Debates, se infiere que es por su renuncia por fax a la presidencia. 

Al respecto, es importante establecer que, en ninguno de los casos de vacancia a lo largo de nuestra historia, se determinó alguna relación de la incapacidad moral con la psique de la persona. Tampoco se ha dado que el Congreso declarase la incapacidad moral estrictamente refiriéndose a la incapacidad mental y motriz, sino que se referiría, más bien, a las conductas del mandatario. Es por esto que podemos establecer como interpretación del artículo 113° inciso 2 de la Constitución que la incapacidad moral permanente está referida a las conductas indignas realizadas por el mandatario que le imposibilite continuar en el cargo. En consecuencia, el Congreso, al tener el poder de representación otorgado por el pueblo, tiene las facultades de vacar al presidente siempre y cuando vulneren los principios sociales y morales concebidos en nuestra sociedad.

De forma similar, García Belaunde^[5] señala que: “…la incapacidad moral no es estar mal de la cabeza, es tener una conducta reprochable. Además, el presidente tiene una inviolabilidad en la acusación, porque no se le puede acusar prácticamente por nada, al final vamos a tener un presidente blindado por cinco años…” Entonces, para evitar que el presidente goce de total impunidad, como en los tiempos de las monarquías absolutistas, es necesario tener un contrapeso en un poder del Estado que, de igual forma que el Ejecutivo, goce de representatividad, en este caso, en el Poder Legislativo. Asimismo, Enrique Chirinos^[6], miembro de la Asamblea Constituyente de 1978 y del Congreso Constituyente de 1992, en relación de la incapacidad moral permanente, afirma que:

“tratándose de delitos que no sean de función, vale decir, de delitos comunes que el Presidente haya cometido o que existe muy verosímil presunción en ese mismo sentido, el Congreso, para declarar la vacancia, recurrirá al artículo bajo comentario, sin necesidad de juicio político. De otro lado, el Presidente puede cometer actos que, sin ser delictivos, tengan carácter desdoroso para la alta magistratura que desempeña. El Congreso podría asimismo recurrir al artículo bajo comentario (…)”

Por consiguiente, esta no es una interpretación en que la concepción y contextualización de la incapacidad moral permanente se atañe a la incapacidad mental. Además, los doctrinarios actuales, como Víctor García Toma & Cesar Delgado-Guembes^[7], establecen en el libro “La Responsabilidad Política del Presidente de la República” que “la vacancia por incapacidad moral permanente es un proceso constitucional en que el Congreso tiene la misión de participar y decidir sobre la propiedad moral con la que el Presidente de la República dirige el Estado, la Nación, la sociedad, el gobierno y el país en la que el Congreso se basan o sustentan en valores y en principios explícitos que contiene o derivan del texto constitucional”. Por ende, se infiere que, en el proceso y concepción de la vacancia por incapacidad moral permanente, el Congreso de la República debe hacer una valoración de los principios éticos valores y virtudes vigentes en nuestra sociedad y que estos deriven de la constitucionalidad propia de nuestra Carta Magna. Igualmente, de esto, también se debe resaltar la importancia de que el procedimiento se efectúe bajo el principio de razonabilidad y el debido proceso, conforme al artículo 89-A del reglamento del Congreso. Por último, es importante precisar que, de efectuarse la vacancia presidencial, debe proseguirse con el artículo 114° de la Constitución, el cual establece la suspensión de la presidencia y con el artículo 115° de la Carta Magna, en el que se señala la línea de sucesión presidencial.

IV. Conclusiones

La incapacidad moral permanente no se concibió ni se relacionó con la figura de la incapacidad mental, ni en los pedidos ni en su consumación a lo largo de la historia. Es por esto que la valoración del sustento por la cual se invoca al artículo 113° inciso 2 (incapacidad moral permanente declarada por el Congreso) debe concebirse bajo la figura de la vulneración de los principios éticos, valores y virtudes establecidos bajo los parámetros de la sociedad e invocados e interpretados por la representación nacional, respetando el debido proceso regulado en el artículo 89-A del Reglamento del Congreso y el principio de razonabilidad. Además, en el supuesto que el Congreso declarase la vacancia del presidente de la república debe de procederse conforme el artículo 114° y 115° de la Constitución.

Podemos inferir que la aplicación de la incapacidad moral permanente está referida a los actos comunes del Presidente de la República que, mediante un estudio valorativo, evidencien un menoscabo a su figura como jefe del Estado, mas no en valor jurídico-penal.

V. Recomendaciones al legislador

Considero que hay una sola salida a esta disyuntiva. Debe modificarse el artículo 113° inciso 2, en la que se elimine ‘incapacidad moral permanente’ y se incluya un inciso extra donde se señale “incapacidad moral permanente declarada por el Congreso de la República”. Esto con el fin de evitar divisiones doctrinarias entre las posturas sobre la relación entre incapacidad mental y moral.

Además, recomendaría al legislador modificar el artículo 115° de la Constitución y que señale que, de asumir el presidente del Congreso el cargo de la presidencia interina de la República, convoque a elecciones presidenciales. Esto con el fin de que pueda completar el mandato presidencial en concordancia con el artículo 134° en el que se establece que “no hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario” y el artículo 90° “El Congreso de la República se elige por un período de cinco años mediante un proceso electoral organizado conforme a ley(…)”. De todos modos, es importante recordar que el Congreso puede pactar el recorte de su mandato, a fin de cerrar un vacío de interpretación, pero que tiene coherencia con los artículos expuestos y relación con la figura de la vacancia presidencial en caso asumiera la presidencia interina, el presidente del Congreso.+

VI. Bibliografía

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Congreso de la República. Segunda Legislatura. (2000). Diario de debates del Congreso https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/DiarioDebates/Publicad.nsf/SesionesPleno/052564B400212FE1052569A000562CB7

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^[1] Gorriti, G. (1992). El Congreso desafía a Fujimori y proclama presidente de Perú a Máximo San Roman.

^[2] Modificado por el autor.

^[3] García, A. (s.f.) “La vacancia por permanente incapacidad moral del presidente de la república”

^[4] Modificación hecha por el autor. Texto original en el DIARIO DE LOS DEBATES de la Segunda Legislatura Ordinaria en su 4ª Sesión del Martes 21 de noviembre de 2000.

^[5] Reátegui, F. (2019). Domingo García Belaunde sobre eliminación de vacancia por incapacidad moral: «Al final vamos a tener a un presidente blindado por 5 años»

^[6] Pereira, D. (2020). Los pedidos y el uso de la vacancia por «permanente incapacidad moral» en la historia constitucional peruana.

^[7]  Delgado-Guembes (2022). La responsabilidad Política del Presidente de la República